县域金融监管问策：央行县支行划归银保监局，可能还是不现实？

问计县央行“未来”

金融监管架构改革牵一发而动全身，包括被视为神经末梢的县域央行，未来亦可能是被改革的一环。有关央行县支行划归银监会（现银保监）的猜想早在2017年笔者即有耳闻，有认同，有分歧，也有人认为打破原有架构太过“兴师动众”，不现实，但改革本身一定程度即意味着“颠覆”既有架构，只是改革必然带来多方博弈，而博弈也会带来多种可能和变数。（周鹏峰）

导读

西南某市银监局人士表示，央行地市分支机构通常都有上百名员工，每年还会从当地银行系统借调一部分流动员工，从人员上讲压力并不大。但是地市级银监局一般只有几十位员工，负责数十甚至上百家金融机构的监管工作，从工作强度上来说，地方银监系统通常更缺人。如果银保局和央行人员可以整合，对地方琐碎繁杂的监管工作来说，会有极大帮助，但这种整合方案最大的难度在于太过“兴师动众”。

曾被认为“将自然消亡”的人民银行县支行未来“变局”悄然流传。

近期，有传闻称，人民银行县支行有可能划归银保监局，以改善目前基层金融监管严重缺位的局面。

这一声音对应的背景是，中国金融监管架构正在进行一场声势浩大、自上至下的改革。“一委一行两会”的金融监管顶层格局已成型，银监会与保监会已然合并为银保监会，未来其定位被认为会更侧重于政策执行，对市场主体进行行为监管和功能监管；即将把银保监会原有的拟订行业重要法律法规草案和审慎监管基本制度职责纳入的央行，职责则更为宏观。

传闻背后的另一重现实是，县域金融监管亟待补缺，基层监管中，平均每个人分管数十甚至上百个金融微小组织亦不鲜见。作为一大解决方案，央行县级支行或成为被改革中的一环。

多位地方央行人士对21世纪经济报道记者表示，对该传言确实多有耳闻，但目前并未收到相关通知也并未有相关安排。而对于传闻本身，有认同，有分歧，也有认为“不现实”以及对县域金融监管的另类思考。

县域监管：一人或管数十上百微小组织

一地方银保监局人士对21世纪经济报道记者感叹，“乍听此传言可能会觉得有些无稽之谈，央行县支行怎么可能并入地方银保局。但本质上这是对目前基层金融监管严重缺位的一种解决方案，金融监管势在必行，决心毋庸置疑，基层的监管问题也会得到关注和解决。但真的提到县域这个级别的金融监管，恐怕了解者寥寥。”

21世纪经济报道记者在采访和查阅文献后获悉，目前一行两会的监管层级，只有央行深入到县域。央行从上世纪90年代就延续至今的“总行—分行—省会城市中心支行—地市中心支行—县支行”五级制度，县支行作为央行系统的最末级单位，主要履行执行货币政策、提供金融服务、维护金融稳定等职责。

而“两会”却并没有完全覆盖的县域监管机构。以原银监会为例，目前主要是“银监会（中央层面）—银监局（省级层面）—银监分局（市级层面）”三级制度，而可以到达县域层面的是银监分局监管办事处，隶属于市分局，未曾形成独立层级，且实际情况是很多县级办事处人员在市局办公，只是编制隶属县域。相较县域繁杂的金融业务，县域实际监管力量极为不匹配。

华北某央行县支行人士李刚（化名）对21世纪经济报道记者表示，该县金融监管人员总数只有25-40人，可是辖区内的金融机构（包括小微金融机构和组织）总数在200个以上，遍布整个县域，最远的来回需要一天车程。

“县内银行机构有50多家，其风控任务由银监分局监管办承担责任，可是在权限设计上，监管办没有现场检查权、高管人员审核权和违规处治权，且人员只有2至4人。地方金融局、商务局、农委、民政局监管专职人员均在2至3人，平均每个人分管数十甚至上百个金融微小组织。基层监管人少事多，必然存在一定的监管不到位问题。”李刚具体指出。

不难发现，在许多县域，甚至一些中小城市，金融风险的及早预防成效和监管并不理想，往往是风险爆发才进行事后的追查，这一现象在近年表现更为显著。

李刚告诉记者，近年中国金融行业的快速发展和繁荣使各种金融组织机构快速扩散，深入县域，包括各类违规的互金平台、网贷平台，非法集资等金融案件发生数量大幅增加，需要基层金融监管尽快协调起来，县域的监管缺位亟需尽快补齐。

但一位县村镇银行行长对21世纪经济报道记者表示，说监管机构资源紧张，可是平时金融机构又要应对很多检查，确实每月、每季度、每年要将同一份统计数据按照央行、银监和金融办的三种格式分别提交给三个监管单位，同时还要接受多次现场检查。据其了解，一些非银金融机构又会缺乏监管关注，监管资源似乎也存在着重复浪费和分配不合理的问题。

“作为金融机构，我们很希望监管体系和制度更加明确和高效，也许是以央行为核心，根据业务种类明确对应不同的主管单位，而非对同一业务与不同主管单位反复沟通。”他直言。

县支行曾被认为“将自然消亡”

在目前县域基层金融监管架构中，处于相对核心位置的是央行县支行，但21世纪经济报道记者采访中了解到，央行五级制度架构虽然延续多年，中间并非一帆风顺。央行县支行体系曾有十余年时间停止招聘新员工，在市场上多被视为“将自然消亡”。这一局面在2012年被重新打破，央行重新开启在县支行扩充人员，央行县支行重被重视和认可。

西北某央行市级支行人士王宁（化名）对21世纪经济报道记者表示，作为中央银行的直接派出机构，先天赋予了央行县支行在县域金融中的核心地位，在执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务、支持县域经济发展扮演了关键性的角色。

王宁介绍，（央行）县支行主要发挥的作用有三条，首先是执行货币政策，进行信贷管理；二是维护金融稳定，主要通过对金融机构进行窗口指导；三是提供金融服务，包括国库管理、征信管理、反洗钱等等。

“县支行曾经一度面临取消，但最终可以‘起死回生’，也是随着经济和金融发展过程中，监管层可能意识到，县支行确实是金融监管政策得以制定和顺利落地的抓手，不可或缺。最简单的例子，国库要有人管，老百姓征信要有地方查询，基层的调研要有人去做。”王宁道。

但目前央行县支行在基层监管中的职能也并未完全发挥，甚至不少业内人士认为县支行在县域金融监管方面表现出一定的乏力。

华南某央行县支行人士张强（化名）对21世纪经济报道记者表示，一方面地方政府对县支行支持有限；另一方面在执行和宣传货币政策方面，县支行缺乏实质性的有力手段，县支行对促进县域和农村经济发展的实际影响有限。

该人士还指出，在金融监管层面，县支行目前的地位也有些尴尬。监管职能的分离让央行没有直接监管金融机构业务的职能，而金融机构管理体制和权限的不断集中和上移，也使一些金融机构，尤其是一些大型金融机构的地方分支机构对县支行的监管可能存在拖延扯皮，虽然这一情况在近期金融监管不断加强的大环境下有所改善。

另外，虽然现在央行体系内依然延续逐级上报的传统，但是从信息采集方面来说，互联网和大数据的发展也使得县支行在对央行总行提供基础数据和信息支持的作用减弱。且因为此前有十余年的人员断档，现在县支行中人员年龄和学历两极分化比较严重，不少县支行人员以高中和大专学历为主，高等人才相较而言还有所缺乏。央行县支行自身也需要尽快进行职能和人员升级，张强补充道。

一行两会将在县域整合？

“一方面是央行县支行的作用不可或缺，但金融监管职能的发挥确实受限；另一方面是银保监需要加强县域金融的监管力量，并且与央行形成监管力量的协调与配合。从这个角度讲，出现央行县支行将并入银保局的传言有合理之处。”张强称。

西南某市银监局人士对21世纪经济报道记者表示，央行地市分支机构通常都有上百名员工，每年还会从当地银行系统借调一部分流动员工，从人员上讲压力并不大。但是地市级银监局一般只有几十位员工，负责数十甚至上百家金融机构的监管工作，从工作强度上来说，地方银监系统通常更缺人。如果银保局和央行人员可以整合，对地方琐碎繁杂的监管工作来说，会有极大帮助。

但该人士也指出，这种整合方案最大的难度在于太过“兴师动众”。央行的五级架构体系庞大，全部人员超过10万人，如果按照央行现有的体系对应整合监管资源，或者是将央行原有的体系打破配合现有的银保体系，都将工程浩大。

但业内也有声音认为，央行县支行并入银保局属于“无稽之谈”，并不可执行性。一位央行地方业务人士认为，央行2012年以后重启县支行招聘，扩充县支行的实力，已显露对县支行的重视。此前央行县支行为主导的县域金融监管并未出现系统性风险，且县支行对县级金融监管和服务的多项功能是无法被取代的。在现有央行县支行模式已经先于银保监局成型的背景下，无论是裁撤县支行，还是将县支行并入银保监局都不太现实。

21世纪经济报道记者采访中了解到，业内不少声音希望银保监局在县域层面落地银保支局，与央行县支行形成体系上的协同与配合。

原安徽银监局局长陈琼曾多次呼吁，在现有银监分局监管办事处的基础上，组建银行业监管县级支局，从而形成银监会—银监局（省级）—银监分局（市级）—银监支局（县级）四级监管组织体系。在职能设置方面，按照属地监管原则，监管负责辖区农村信用社、农村银行、村镇银行等法人机构和有关银行分支机构的监管，与央行县支行和其他金融监管机构形成协同与补充。

前述央行地方人士对21世纪经济报道记者表示，除了新设银保县域机构和将央行县支行并入银保局，还有一种思路是以央行现有的分支机构为基础，整合两会之力。

“其实业内已有讨论，比如可不可以整合‘一行两会’现有监管资源，在各地央行分支机构下设相应的处室——例如，央行某县支行行长兼管货币信贷，其下分别设立管理地方银行、金融、保险、证券等专职的副行长并分管相应处室，而这些专职的副行长，分别来自于银、证、保。而非专业职能的业务，可由公共部门统一监管处理。”他对记者表示。