大城市落户政策全面放宽 未来城市格局如何变化？

全面放宽大城市落户政策受到广泛关注——

落户大城市梦想已成真

经济日报·中国经济网记者 熊 丽

专家认为，合理、公正、畅通、有序的社会性流动，是经济持续健康发展的有力支撑，是社会和谐进步的重要标志，是实现人的全面发展的必然要求。各类城市放开和放宽落户条件，将会释放一轮效果明显的“户籍红利”，有利于吸引更多人才从一二线城市向其他中小城市流动，促进城市之间劳动力和人才的良性流动——

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》(以下简称《意见》)，对人才流动作出顶层设计和制度安排。其中，有关全面放宽大城市落户条件的内容，受到广泛关注。

放宽落户限制，哪些城市将受影响？未来城市竞争格局将发生什么变化？城市基本公共服务如何跟上？记者就此采访了有关专家学者。

户籍制度改革持续深化

国家发改委城市中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎在接受经济日报记者采访时表示，近年来，我国户籍制度改革持续深化，现在难点与重点就是突破大城市落户问题。

《意见》要求，以户籍制度和公共服务牵引区域流动。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

武汉大学中国发展战略与规划研究院副院长吴传清认为，这与今年4月国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》相互呼应，并更加深化。《重点任务》提出，继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万至300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

“合理、公正、畅通、有序的社会性流动，是经济持续健康发展的有力支撑，是社会和谐进步的重要标志，是实现人的全面发展的必然要求。”吴传清认为，《意见》充分体现了以人为本的思想。比如，《意见》提出，超大特大城市要“确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”，淡化了学历等要求，让更多人拥有可以通过努力奋斗获得幸福的机会。

“与此前相比，这次《意见》中放宽落户方面的具体政策站位更高，是站在经济、社会和人的全面发展角度提出来的，长远意义更突出，因为户籍制度改革是阶段性的，但社会流动是持久性的。这次意见所提内容的针对性也更强。”冯奎表示。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮认为，各类城市放开和放宽落户条件，将会释放一轮效果明显的“户籍红利”，并进一步激发城市之间的“抢人大战”。总体来说，这项利好政策还将有利于吸引更多人才从一二线城市向其他中小城市流动，促进城市之间劳动力和人才的良性流动。

落户门槛越来越低

全面放宽落户条件，哪些城市将主要受到影响？

根据2014年11月国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，我国城市被划分为五类七档。其中，城区常住人口50万以下的城市为小城市，城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市，城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

记者对住建部发布的《2017年城市建设统计年鉴》梳理发现，2017年底，我国城区人口在500万以上的特大和超大城市共有9个，除4个直辖市外，还包括深圳、成都、广州、南京、武汉。城区人口在300万到500万的有10个，分别是西安、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连和长春。此外，太原、长沙、苏州、石家庄、南昌、汕头等59个城市的城区人口，在100万到300万之间。这些城市，主要是二线城市和“新一线城市”，经济发展基础好，区域辐射带动能力强，就业机会也多。

实际上，即便是一些特大城市，今年以来也陆续出台了放宽落户限制的政策。

吴传清认为，当前，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。《意见》顺应了人口流动的这一趋势，将有助于推动形成以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。

在冯奎看来，大城市全面放宽落户条件，对区域中心城市和中小型城市将有不同影响。“部分中心城市将可以获得人口增量，进入规模扩张通道。但是部分三四线城市、资源枯竭型城市可能面临着人口流失的挑战，收缩性现象会加剧。”

吴传清表示，《意见》提出，推动区域协调发展促进流动均衡。这也意味着，我国将以更完善的政策保障，推动人才在区域之间、产业之间、城市和农村之间实现多元的、双向的流动。比如，支持中西部、东北地区培育优势特色产业，促进区域间流动机会均衡。

用更好公共服务留人

放开落户后，城市基本公共服务能承接住吗？

“静态而言，基本公共服务方面有一定缺口。但是如果各方面政策改革到位，这个问题能够得到解决。”冯奎认为，有三块工作需要跟上。一是从中央层面来看，对于吸收人口较多的城市，在土地、财政资金等方面应落实相应支持性的政策；二是城市要紧抓基本公共服务的主要短板，并且通过治理能力的提升提高承载力；三是动员社会资本参与城市基本公共服务的提供。应创造条件，大力培育民办非营利机构、社会组织等，扩大基本公共服务有效供给。

在这方面，《意见》明确要求：推进基本公共服务均等化，常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。稳妥有序探索推进门诊费用异地直接结算，提升就医费用报销便利程度。进一步发挥城镇化促进劳动力和人才社会性流动的作用，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策，推动城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩，推动中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜。

未来，城市之间既要“抢人”，更要“留人”。

“对于大城市而言，在吸引劳动力和人才方面将面临更大挑战。要通过公共服务的普惠性提供，提升所有常住居民的获得感和归属感；对于中小城市来说，要抓住契机改善公共服务提供能力，满足落户人口的各类公共服务需求，吸引并留住人才。”马亮认为，落户政策的核心是推动越来越多的家庭在城市落户，而不像过去那样只是经济性地利用单个劳动力和人才。这意味着城市政府要为每个人背后的家庭着想，从“宜家”的角度考虑如何为劳动力和人才及其背后的老少家庭成员提供全方位的公共服务。