福建省大田县探索实施“河长制”的实践与启示

改革开放以来，作为山区资源县的福建省大田县，各项事业取得了长足进步。但随着经济社会的发展，大田的水环境承载压力越来越大，河道污染情况日益突出，已经严重影响了经济社会发展和水生态环境安全。而且大田区位非常特殊，属于闽江、晋江、九龙江的源头，换句话说，大田的水环境安全将直接影响全省的水生态安全。

怎么办？面对这个严峻问题，2009年，大田县委、县政府在全省率先试行“河长制”。党的十八大召开后，为了呼应生态文明建设的新要求，县里进一步成立了以县长为组长的“河长制”管理工作领导小组，下设河长办，将“河长制”延伸至全县所有大小河流，由县长任全县“总河长”，由分管水利和环保工作的副县长分别担任均溪河、文江河“流域总河长”；各乡（镇）也全部成立了河长办，由各乡（镇）长担任所在乡（镇）“辖区总河长”，由各乡（镇）挂村领导担任所挂包村河段长，全县168条干支流共设立了168名河长、河段长，按照属地管理原则，实行分段管理、分段监控、分段考核、分段问责，实现了“河长”全覆盖。

经过7年的探索实践，县里全面落实“河长制”，牢固树立“污在水中、源在岸上、根子在人”的理念，实行“严管、勤查、联动、重罚”，通过落实河长巡河、易信晒河、联动管河等机制，突出抓好文江河、均溪河等流域的生态保护和环境治理工作，实现“河清”目标，“河长制”已成为大田县河道管理、水环境治理的一把利器。“易信晒河”做法被评为“2015全国基层治水十大经验”之一。2015年5月，大田县在福建省水生态文明专题研讨班上作了“河长制”经验介绍，引起了广泛的共鸣。

一、 背景

地处闽中的大田，因立地条件差、矿产开发粗放、监管不到位等因素，导致水环境破坏严重，形势倒逼政府出台新政治水。

一是自然立地条件所迫，主要表现为：山多、山高、山陡。“大田田不大”，不少都是“斗笠丘”“眉毛丘”，地形属山区丘陵地带，自然实体为“九山半水半分田”，海拔千米以上的山峰有175座，最高山峰海拔1553.4米，人均耕地仅0.6亩，且近2/3为坡度25度以上的山地，地层裸露多，地表受流水侵蚀强烈，是典型的山高坡陡、人多地少的水土流失区。

二是矿产资源开发利用影响，主要表现为：矿多、年久、面广。俗话说：“一方水土养育一方人”。大田的自然条件虽然恶劣，但大山沟中又蕴藏着丰富的矿产资源，已发现和探明的矿产有石灰石、煤、铁、铅、锌和瓷土等42种，是全国首批百个重点产煤县、全省五大铁矿区之一，素有“闽中宝库”之称。

但矿山开采粗放，重开发、轻保护现象非常严重。早在600多年前就有采矿活动，2009年全县共有采矿许可证192本、勘查许可证82本，主要河流沿岸涉矿企业60家、尾矿库36座，尾矿库占三明全市的1/3。长期以来，许多矿山企业开采不规范，弃土弃渣随意倾倒堆放，经常被冲入河中，有的尾矿库偷排、直排，矿山水土流失是大田县水环境污染的主要原因之一。

三是政府管理缺失，主要表现为：管不好、管不了、管不到位。首先，因设施不完善，管理不到位，随意堆放倾倒生活垃圾、任意排放生活污水等现象严重，导致河道垃圾漂浮随处可见。其次，由于大田山区地形复杂，许多企业违法行为隐蔽，执法部门难以在第一时间制止并有效处理。第三，生态环境管护执法涉及职能部门多、职能交叉重叠，出现相互推诿扯皮现象，造成“谁都能管、谁都管不好”“九龙治水”群龙无首的尴尬局面。

正因以上背景和原因，致使大田一边经济快速发展，一边生态环境承载压力加大，形成了边发展边破坏的局面，甚至有的地方出现了地陷、水干、树死等现象。大田人民赖以生存的均溪河、文江河这两条“母亲河”，也曾一度被戏称为“黄河”“黑河”，水环境污染已到“非治不可”的地步。2012年，大田县被省委、省政府列为全省水土流失治理二类重点整治县，形势逼迫，县里重拳出击，强力推出“河长制”这把利剑。

二、主要做法和成效

建立“一图一表一策一考评”等考评、监管机制，逐步实现“河长”工作制度化、常态化、规范化。

1、构建一张“河长”网络。成立以县长为组长的“河长制”管理工作领导小组，由分管水利和环保的副县长分别担任县内两条主要河流“河长”，下设河长办，挂靠县水利局。各乡（镇）也相应成立“河长”办，由各乡（镇）长担任辖区内总“河长”，负责统筹辖区内一切涉水事务，督促各分河段“河长”落实工作。目前，在全县境内200个大小河段设立了168名“河长”，实现“河长”全覆盖，形成县、乡、村三级联动的工作网络。

2、整合一支专业队伍。整合水利、环保、国土、林业、安监等部门的行政执法职能，在全省率先成立县生态综合执法局，乡（镇）配套组建生态综合执法分局，实行“严管、勤查、联动、重罚”，克服“多头治水”的弊端，形成工作合力，提高了水环境污染综合整治水平。

在综合执法和司法联动方面，率先组建生态环境保护“四支队伍”。针对生态执法领域存在的权责界定不清、执法司法脱节、专业水平低下等问题，通过组建生态综合执法局、生态侦查大队、生态巡回检察室、生态环境审判庭四支队伍，健全完善生态执法司法联动机制，对生态环境保护指挥中心发现的环境违法案件，突出抓好移送、查处、严惩等重点环节的有效衔接，实现快查、快办、快审、快结，提升案件查办效率。

3、健全一套工作机制。建立巡河制度，要求各“河长”采取定期与不定期、日常巡查与夜间巡查、晴天与雨天相结合等方式，开展巡河监督检查活动并做好巡查记录。县“河长”办统一编印“河长”工作手册，每位“河长”人手一册，填写工作日志，详细记录各河段当天河道环境情况，标出污染源分布。强化考评机制，制定了《大田县“河长”责任制工作职责》《大田县“河长”责任制考评办法》，对年终考评前6名的乡（镇）予以表彰奖励，对考评分低于70分的乡（镇）予以通报批评，并由主要领导向县委、县政府做出说明。创新监督机制，利用互联网高速、快捷的特点，组建了“河长易信群”，采用实名制，将全县所有“河长”都加进来，及时拍照及时上传，把河道“晒”出来，让广大群众监督；坚持一月一督查制度，年底评出全县“十佳河长”“十差河长”和最佳河段、最差河段，并对“十佳河长”予以表彰通报，在晋升等方面予以优先，对“十差河长”在评先评优中予以“一票否决”。

4、营造一个良好氛围。将全县所有“河长”名单和联系电话通过县电视台向社会公布，并在各河段重要位置设立公示牌，邀请人大代表、政协委员一同现场督查，加大“河长制”社会监督力度。在县电视台开辟“河长”专栏，滚动播放河道管理法律法规、环境违法典型案例，让广大群众参与；同时，聘请老党员或有威望的老同志担任村级环境监察员和宣传员，增强群众法律意识和保护环境卫生的自觉性；与“美丽乡村”创建、“家园清洁行动”相结合，向群众发放“保护母亲河倡议书”、“致沿河居民一封信”、开展“大手拉小手”、“学生带法回家”等活动，激发群众爱河、护河热情，变“政府治水”为“全民治水”。

三、实施“河长制”的启示

“河长制”的逐步建立和推行，给河道管理和保护工作注入了新的活力，从中得到以下几点启示：

1、责任落实是前提。明确“河长”为“河长制”管理的第一责任人，实行全县上下一盘棋，理顺管理体制，落实管理责任，形成了分段监控、分段管理、分段考核、分段问责的格局。各“河长”认真履责，各部门各司其职，生态执法局综合执法，确保了各项责任落实到位，保障了整河治理推进到位。

2、及时处置是关键。大多环境违法行为存在发生时间短、地点偏僻、污染源隐蔽等特点，难以在第一时间得到有效处置，工作较为被动。“河长制”的实施，充分发挥乡（镇）、村级前沿力量，利用驻村领导干部身在基层、贴近一线、能在第一时间制止污染行为的特点，有效解决了巡查不到位、查处不及时等问题。

3、严格执法是重点。按照属地管理原则，由发生污染事件河段的所属乡（镇）做好证据收集和整治工作；涉及多个河段不同属地的，由县生态综合执法局进行执法；发生重大污染事件，由县“河长”办牵头，统一组织、统一行动，整合部门和乡（镇）力量，开展联合执法。同时，加大对环境污染违法行为的处罚力度，实行从重处罚、上限处罚，并进行媒体曝光，让违法企业在法律上受到制裁、经济上受到惩罚、道义上受到谴责。

4、社会参与是根本。实行河流的综合治理，单靠政府单打独斗难以奏效，必须充分发挥人民群众的力量和作用。“河长制”的实施，激起了民间治水的信心和决心，调动了广大群众的积极性，把公众从旁观者变成环境治理的参与者、监督者，形成了“政府主导、群众参与”的工作格局和“人人关心河道、珍惜河道、保护河道、美化河道”的强大合力，提高了河道管理质量和治理水平。