郑州一城中村改造 土拍玩猫腻：政府私下对开发商承诺

12月3日，郑州15家开发商组织了一次维权行动，抵制K2入郑抢地。资料图片

2016年8月24日，郑州，摄影师航拍即将开拆的郑州市内最大的城中村陈寨。村内“握手楼”楼群林立，居住环境较差。

一场看似平静的土地拍卖，背后暗流涌动。

郑州市国土局挂牌出让9块城中村改造地块，并拟于12月5日进行公开拍卖。来自北京的房企K2拟参与其中7块地的竞标。

12月3日上午，郑州15家地产商组织了一次大规模维权。

4日凌晨，被指为“野蛮人”的K2发布公告，称迫于郑州同行的压力，未战先认输。

公告里，“K2”用“价格联盟”直指郑州本土开发商垄断城改的土地拍卖，用“本地的规矩”，暗指郑州“提前进场，定向拿地，返还成本，底价成交”的城中村改造模式。

有业内人士称，一封简短的公告，便将郑州城改模式的问题公布于众——本应公平公正的土地拍卖，变成了政府私下对开发商的承诺。

而对郑州当地政府和本土开发商来说，在狂风暴雨似的城中村改造大潮下，城中村改造“潜规则”似乎也是迫不得已。

对于郑州市政府来说，这是一个棘手的事情：k2拿地是按照可以摆在桌面上的招拍挂规则进行，但是却与无法摆在桌面上的潜规则相冲突。当两种规则冲突时，该怎么办？

初战

在郑州的房地产圈子里，K2已成为“野蛮人”的代名词。

K2，这个曾以世界第二高峰乔戈里峰代号命名的企业，全名为北京华美乔戈里实业有限公司，2007年于北京成立，2013年以46亿的价格获上海地王后被媒体关注。

今年10月25日，K2更名石榴集团，但K2这个具有代表性意义的称号依旧在郑州地产圈里被沿用。

在今年下半年，K2在郑州地产圏掀起了一场滔天巨浪。

7月7日，K2的子公司涿州京汇房地产开发有限公司第一次出现在郑州的土地拍卖市场。

这一天，涿州京汇与河南晟和详实业有限公司争夺郑州市高新区的石佛城中村改造项目的72号地块，经过数百轮的竞拍，K2以9.35亿元拍得该地块，比起始价高出4.12亿元，溢价78.9%。

当天，K2也同时参与了72号地块相邻的73号地块、74号地块的竞拍。这两个地块也都是城中村改造项目。

73号地块虽然没有被K2拍得，却让晟和详公司多出了1.87亿元。

郑州本土开发商河南裕华置业则因K2的争夺，比底价多出了1.01亿拍得自己提前预定好的74号地块。

《河南商报 》报道称，这是郑州土地招拍挂历史上首次真正遇到的突发情况。

郑州本地开发商王宇（化名）告诉新京报记者，郑州市做城中村改造，本应一级、二级土地开发明确分开，由各个区政府自己成立投资公司进行一级土地开发。但政府最大的难处在于资金不足，各个区政府只能选择和地产商进行合作，由开发商负责拆迁、安置房建设、村民过渡费等各项费用，政府负责拆迁、安置等具体事务，之后在二级土地开发时，开发商以底价拍得这块城中村改造的地块，并由政府返还底价的65%给开发商。

也就是说，如果没有K2的介入，晟和详会顺利地以底价拿到这块地。

一位郑州本地开发商称，K2戳中了郑州参与城改项目开发商的软肋，一旦土地被K2“截和”，提前投入资金的开发商将无法收回成本。据新京报记者了解，晟和详公司在招拍挂之前，已投入近20亿元。

王宇的公司也曾在7月与K2争地。他告诉新京报记者，本地开发商难以承受如此巨大的损失，因而宁愿花钱，劝退K2。

王宇透露，在正式拍地之前，与K2竞争的本地开发商都与K2私下谈过，希望给K2一定的费用，使K2不再争地。“据说几家开发商加起来送了2个亿给K2。”

晟和详内部人士告诉新京报记者，K2在郑州出手争夺72号地块前，晟和详选择求和，公司老总亲自到北京见K2高层。这位内部人士说，当时K2提出希望获得3亿元的协调费，双方在数额上没有达成一致意见，谈判破裂，双方不欢而散。

一位接近郑州地产圈的观察人士告诉新京报记者， 谈判破裂，也使本地开发商领教了K2的“凶狠”。以72号地为例，竞拍过程中，不管晟和详公司加价多少，K2都会以秒速加价200万，到了第40轮，K2直接加价1亿。

但K2并不是最终的胜利者。

7月14日，一份名为《关于郑政出〔2016〕72号（网）土地出让后有关问题处理意见的请示》的“红头文件”被发布到网络上，文件中的“主角”郑州市国土局以K2提交审核资料不全、不符合规定为由，向郑州市政府请示是否可以认定K2地产7月7日竞得的72号地块行为是“无效竞买”。

文件提出对K2进行扣押竞买保证金、纳入黑名单等惩罚，还提出该地块另行组织出让，出让价格低于本次挂牌成交价的差额部分，由K2地产支付赔偿。

对此，K2公开回应称，并未从任何官方渠道接收到类似信息，无法证明文件真伪。此外，如果文件后续被证实为真，K2有理由认为，政府决策信息已被提前泄密，将保留追究相关人员责任的权利。

7月20日，郑州市国土局对外宣布K2地产竞拍的72号地块结果无效。新京报记者了解到，K2出局的主因是国土局认为其出具的材料不全。据中国经营报报道，竞标前，K2提交了涿州京汇公司出具的河北方面材料，但郑州市国土局以必须出具由河南方面出具的材料为由，认为K2材料不全。

记者采访时，K2品牌负责人称暂不方便就此事回应。12月16日，郑州市国土局拒绝了新京报记者的采访要求。

再战

K2第一次进军郑州以失败告终，半年之后，再度杀回。

12月9日，郑州国土局计划拍卖9块地。而郑州当地开发商在拍卖前几天得知，K2已缴纳8个多亿的保证金，将参加其中7块的竞拍，且均为城改地块。

12月3日，本地15家开发商组织了一次维权行动。相关视频显示，数百辆汽车，车身上均披白条幅，印着"K2’们滚蛋！”"K2’抢地 回迁无望”等口号，有序而缓慢地驶过河南省政府门前。

一份已公开的维权开发商写给郑州市委、市政府的联名信称：“当我们通过千辛万苦完成了城改和合村并城一级土地开发后，那些资本玩家以‘规则’之名疯狂抢地……眼看着让我们郑州房地产企业员工面临失业的危机？！”

“我们以和平安静的方式请愿，希望市委市政府出面主持公道，帮助郑州房地产企业抵御恶意资本的入侵！否则我们将停止安置房的建设，停止过渡费的支付。”联名信中写道。

一位郑州地产商告诉新京报记者，因为K2，郑州第一次爆发了大规模的开发商维权事件。

王宇的公司也参与了这次维权，王宇说，面对K2的第二次威胁，开发商们实在没办法了，“只能集体抗议给政府施压。”

维权获得了阶段性胜利，K2于4日凌晨在官网发布公告，宣布全面放弃郑州本轮土地市场的竞买参与。

公告称：“迫于地方同业的压力，我们不得不放弃参与此次竞买，核心的原因竟然是——我们的竞价可能会对当地同业构成压力，当然，作为外来的投资人我们不是竞标‘价格联盟’的一员。”

“在以维稳为要挟的压力面前，在刻意策划的‘群体性’事件面前，在地方保护若隐若现的现实面前，我们只能退出，我们只能投降。”公告写道。

王宇从公告里看出了K2的委屈，“其实大家并不是反对K2这个公司，而是K2企业在进入这个城市前应该先了解清楚郑州地产在如何运作，无论是合作还是招标，如果K2是去郑东新区、经开区等这些地方，拿那种干干净净的土地，没人会说K2什么。”

“但K2不想去拿那种干净的土地，只想着城中村拆迁地，但这种地我们开发商在之前就已经投入了几十亿的资金，谁都不愿意让出这块地。”王宇说。

12月9日的竞拍从上午9点开始，9块土地都只有一位竞买人报价，都以底价成交，被已预定的开发商顺利收入囊中。

“郑州模式”

在郑州地产圈内，地产商们都在讨论一个问题：K2来郑州到底是什么目的？

K2内部人士在今年7月接受《河南商报》采访时透露：“郑州是中原龙头省会城市，吸纳了大量的外来人口，潜力巨大，很多一线开发商都十分看好郑州市场发展前景。K2希望把在北京开发的产品带到郑州，相信会受到欢迎。”

一位接近郑州地产圈的观察人士告诉新京报记者，不少地产商都在质疑K2的这一说法，他们认为K2来郑州，真正目的不是为了拿地。但到底是干什么，又猜不出。

K2风波，也使郑州城中村改造多年的行业规则浮出水面。

新京报记者了解到，郑州城中村改造的行业规则被归纳为十六个字“提前进场，定向拿地，返还成本，底价成交”。

2007年，郑州市政府出台103号文件，规范了市政府各部门在城中村改造项目中的职能，首次提出土地经招拍挂出让，区政府将集体土地转为国有，办理国有划拨土地使用权，办理国有土地使用证。并继续按照“一村一策”的方式，企业投资，市政府协调进行改造。

一位郑州地产圈人士称，从明面上说，按照郑州市103号文规定，所有郑州市城中村改造项目都必须经过正规的招拍挂程序。也就是说，政府必须先将拟改造的城中村土地收归国有，进行土地属性的更改、土地上附属物清理等一整套手续之后，方可由企业进入土地市场通过公开拍卖的手段获得土地，企业在缴纳土地出让金后获得的应该是可以立即进行开发的“净地”。

而郑州房地产市场的一个特点是，“净地”少、城改地多。

郑州本地开发商张顺（化名）说，开发商与区政府或拆迁指挥部签订协议，显示开发商经过土地招拍挂流程得到城改项目的土地，但区政府会口头承诺开发商，招拍挂只是流程和形式，最终开发商会以底价拿到这块地。

有开发商表示，郑州市的城中村改造本来就是以本土开发商为主体，与政府部门合作开发，但与现行土地招拍挂制度不符，作为同行，大家都知道这个“心知肚明、不公开”的规则。

据河南本地的映象网报道，在2008年的首届“中国城中村改造高峰论坛”上，城中村改造的“郑州模式”被推广。

映象网的文章称，“郑州模式”概括起来是三句话：“政府让利，村民受益，企业得利”。

一位郑州地产圈观察人士认为，郑州近年来对城中村改造提速的做法，也无形中使“郑州模式”遍地开花。

2011年，郑州市印发《郑州市城中村改造管理办法》，首次提出政府主导，群众自愿，区级负责，市场运作的模式。由区政府成立国有全资或控股公司，负责本区域范围内的城中村改造融资、安置房建设、土地开发整理等工作。

2012年7月，时任市委书记吴天君（今年11月落马）指出，郑州市将加快城中村改造步伐，力争三年内全部完成228个建成区内的城中村改造。

上述地产观察人士认为，若吴天君没有对城中村改造提速，各区政府按照各区的资金状况与能力来适度推进城改项目，或许郑州会逐渐解决过去城中村改造中的法律争议问题。但在城中村改造的高压之下，区级政府没有办法筹集资金同时操作多个城改项目，于是沿用过去的老办法——开发商出资，政府负责动员、拆迁等具体事务，开发商最终会以底价拿到这块地。

弊端

也有人欢迎K2“搅局”。

60岁的林燕是金水区寺坡村的村民，她在今年7月第一次听说K2来郑州的新闻，兴奋不已。“终于有人来帮我们教训开发商和政府了！”

林燕因不满拆迁补偿太低，一直未与拆迁指挥部签协议，因而被视作钉子户。她曾被人倾倒粪水，房子最终被强拆。

在地产商王宇看来，每一个城中村拆迁都会存在强拆现象，因为总会有人拒绝搬走，强拆这种现象不可避免，“强拆只是一个手段，如果没有强拆这个路径，所有村都拆不动。”

“基层政府要在规定的时间内把房子拆完，他们面临着上面下达的压力，只能以强拆的方式来做。”郑州地产专家魏明说，也正是在这样的背景下，郑州暴力强拆事件频发，近几年先后发生了贾灵敏、刘大孬、范华培等震惊全国的极端抗拆事件。

一位郑州地产圈人士透露，在城中村改造的“潜规则”背景之下，各类违规甚至违法行为也多有发生。

这几年里，林燕与村子里几十户村民一直在维权。

维权理由之一，就是金水区政府没有出具征收公告，2014年底就将她的房屋强拆。

2015年，郑州市金水区政府向林燕所在的寺坡、六里屯村民补充下达了《郑州市金水区人民政府关于对金房征决[2013]2号房屋征收决定书进行补正的通告》（下称《补正通告》）。

林燕告诉记者，上述《补正通告》中将寺坡、六里屯的土地定义为国有土地，而实际上是集体土地，这个公告不合法。

对此，林燕等17名村民于今年1月起诉金水区政府。

郑州铁路运输中级法院于今年6月一审判决显示，本案所涉房屋是建筑在集体土地上的，金水区政府适用《国有土地上房屋征收与补充条例》，属于适用法律错误，因此撤销《补正通告》针对原告17人涉案房屋的征收部分。

金水区政府随后于7月提起上诉称，“《补正通告》虽有瑕疵，但根本出发点和目的却系为广大群众的社会公共利益……对其撤销，将会在相当长一段时间内，在客观上造成城中村改造工作与回迁安置进程迟滞。”

“这是用瑕疵来掩盖违法。”林燕说，目前二审尚未开庭，郑州市国土局就将他们的土地挂牌出让，拟定于本月30日走招拍挂程序。

12月16日，郑州市国土局一位负责人对新京报记者称，郑州所有招拍挂的土地都是国有土地，但拒绝回应该城改项目的具体问题。

被诟病的还有“政绩观”。

曾在惠济区某街道办事处工作了3年的孙飞（化名）认为，政府需要政绩，也需要在规定期限内完成城中村改造的目标，因而导致潜规则出现。

媒体报道，依托城中村改造的新型城镇化建设，被认为是前郑州市委书记吴天君最为重要的政绩。

根据官方的数据，截至2015年11月，“十二五”期间，郑州市四个开发区、六个城市区及县城、产业集聚区、组团新区规划区范围内，共启动拆迁村庄627个，动迁175.65万人，郑州全域范围内保持着每年拆迁100多个村的进度。其中，中心城区的476个村庄，已完成拆迁改造城中村383个，占总数的八成。

今年，随着金水区张家村启动拆迁，郑州四环内再无城中村。

一位金水区政府内部人士告诉新京报记者，政府需要政绩，而城中村改造能迅速出成绩，同时也能通过房地产业增加政府的税收，这也是政府做城中村改造的动力。

据上述人士透露，以金水区政府为例，去年该区的财政收入中，地产业的税收占比80%。

明规则遇上潜规则

截至记者发稿，K2没有再出现在郑州的土地拍卖市场。

作为事件的当事方，K2地产、郑州市国土局都拒绝了记者采访，而众多的郑州本土房企也缄口不言。

“虽然它是个‘搅局者’，虽然它很令人反感，但我必须承认，它遵守了市场规则。”一位曾和K2在土地市场上“过过招儿”的郑州地产人士对K2这样评价。

在郑州地产专家魏明看来，郑州房地产市场对“外来者”K2，有点“过分解读了，也有点反应过度了。”魏明认为，本土房企的“不淡定”值得反思。他表示，本土房企仍寄希望于政府出手维护郑州城中村改造土地“招拍挂”的潜规则，寄希望于本土房企抱团阻击K2，这都表明郑州本土房企此时仍在心存幻想，没有真正的城中村改造市场化应对预案。

一位郑州地产圈人士认为，“K2风波”对于郑州市政府来说，应该是一个棘手的事情：K2拿地是按照可以摆在桌面上的招拍挂规则进行，但是却与无法摆在桌面上的潜规则相冲突。当两种规则冲突时，该怎么办？

在K2的退出公告中，提及了“地方保护”这个字眼，而对一些被“地方保护”的郑州本土开发商来说，他们也并不完全领情，甚至表示了对政府部门的怨气。在王宇看来，K2威胁到本地开发商的利益之后，政府却始终没有明确表态。

王宇说，若政府能提出一个本土开发商接受的退出机制，他们不会害怕K2。

王宇告诉新京报记者，从七月开始，不论是地产商还是区政府都做了努力，区政府工作人员曾去市政府探讨土地退出机制的问题，但市政府迟迟没有下文件说明。

其实，在2009年，市政府的一则会议纪要中已经提及，要建立一套开发商前期介入城中村改造退出机制。即前期介入城中村投入成本退还开发企业时，按实际投入成本加同期银行贷款利息退还。

郑州本土开发商张顺认为，这个退出机制没有实操性。银行的利息对于开发商来说太低了，“很多开发商从社会融资，有的是金融部门，有的是非金融部门，因此融资的成本是相当高的。”

在张顺看来，若政府要将成本返还给开发商，还需要走预决算程序，这会花费非常长的时间。

有地产人士认为，郑州这种情况完全可以避免。有经验的国土局应该在招拍挂时设置一个条件，比如拿到地的企业，要将超出底价部分的溢价交给承担前期开发的企业，在这种情况下，其他开发商就都不会参与竞拍了。

在王宇看来，即便K2退出了，将来还会有更多的“野蛮人”来郑州抢地，政府若始终不制定出合理的一级开发土地退出机制，本地开发商的利益将继续受到威胁。

中国住建部政策专家委员会副主任陈志认为，郑州本地开发商维权事件本身，根本不是市场经济行为，本地开发商是为了保护自己的利益，属于非法垄断。

中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌认为，K2事件反映出政府的职能缺位。

顾云昌说，政府可以与投资者成立基金，两方都入股，完成一级土地开发之后，按照投资者的投资比例来分成，“这些政府该做的，过去却没有做到。”

对此次风波的后续发展，魏明认为，这次郑州的集体维权，实际上就像是无声的举报。开发商自己打破了平衡，举报了河南的投资环境，K2挣大了。