天津七里海保护区被区政府转租 整改及赔付开发方逾2亿（3）

“九龙治水”难挡开发冲动

值得注意的是，2017年2月，中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）率先划定生态保护红线，以国家级保护区为代表的各类保护地，作为非开发区域将被纳入生态保护红线中。按照《意见》精神，七里海保护区作为国家级保护区将被纳入“红线”中。

天津古海岸与湿地国家级自然保护区功能区划图

早在2015年，天津市第十六届人大常委会第八次会议已经审议并批准七里海保护区为天津市永久性保护生态区域，一条红线将保护区核心区和缓冲区圈起。

国家海洋局向澎湃新闻表示，七里海保护区成立以来，各级海洋主管部门通过开展监督检查、督察、卫星遥感监视等手段对保护区进行监测。

但保护区管理机构为何没能阻止明目张胆的违法行为？

与森林植被类型的自然保护区不同，七里海保护区的管理较为复杂。

北京林业大学自然保护区学院教授张明祥告诉澎湃新闻，七里海保护区过去是古海岸的一部分，作为国家级保护区，其行政主管部门是国家海洋局，但实际上，除古海岸、贝壳堤外，保护区内相当大的面积属于湿地，作为国际重要湿地，从保护湿地的角度讲，归国家林业局湿地公约履约办公室(国家林业局湿地保护管理中心)统一管理，此外，作为候鸟的重要栖息地，国家林业局还要从栖息地的角度对其进行监管。

“海洋局在陆地上管理保护区，因体制上的原因会受到其他部门限制，在管理效果上，会打一些折扣。”

且除国家林业局外，其他部委主管的国家级保护区在国家发改委没有“户头”，也即没有专项资金用于保护区的管护投入。

国家海洋局表示，由于海洋保护区建设管理无明确的资金渠道，国家和沿海地方海洋行政主管部门及有关国家级海洋保护区利用中央分成海域使用金支出等渠道，为保护区提供资金支持。近年来，已对该保护区投入资金约500万元，天津市海洋局投入各类专项经费约6000万元，主要用于天津古海岸与湿地国家级自然保护区的日常巡护、建设管护设施、进行范围调整、组织宣传教育以及开展科研监测、生态修复等工作。

澎湃新闻注意到天津市颁布的《七里海保护区管理办法》规定了七里海保护区的管理主体是保护区管理处。但2011年，在未取得法律授权的情况下，宁河区政府为了协调保护区的有关事务，成立了七里海管委会作为当地政府的派出机构进行开发建设。

2月15日下午，澎湃新闻致电七里海管委会，一位接电话的工作人员举例解释了他们与管理处的关系：“管理处是保护区的主体管理部门，管委会则主要负责协调沟通的工作，比如里面居民要种菜建个大棚，会报到我们这里，我们再报给管理处。如果管理处还解决不了，他们会报给海洋局”。

“实际上这两个机构有一些职能上重叠交叉的部分，在执法上、巡护上，共同处理一些事项，”上述负责人说。

但在小马哥看来，七里海管委会的权力更大，“海洋局的人基本上是例行下来转转，平时都是管委会的人管。”

张明祥说，七里海保护区与中国其他湿地类型的保护地类似，没有解决土地权属问题，“这成为矛盾的根源”。“森林类型的保护区有林权证，管理局有权属，同样是湿地类型保护区，洞庭湖保护区湖区属于国有，权属问题也可以解决，而七里海保护区内的土地要么属于个人，要么属集体所有。”张明祥说，“这个问题保护区管理局自己解决解决不了，是需要国家层面解决的问题。”

湿地保护亟需求变

本应完成的整改措施，却并未按时完成。

2017年2月10日，澎湃新闻在保护区内走访看到，核心区内的建设项目、景区门口的游乐设施并未拆除，甚者，在七里海国家湿地公园的东侧至东海边界的核心区，将近6000多亩芦苇荡然无存，被开发成鱼塘。

“去年（2016年）冬天我们在现场看到承包户在拉网收鱼，得知这片区域被承包了，但2014年7月我们曾来过这片区域，那时这里全部都是芦苇，现在已经被开挖成规则的鱼塘，裸露出黑色的泥土。而保护区东海的芦苇地也被承包了出去，还建立了鸟岛旅游区及相关旅游设施。”自2014年开始长期跟踪参与七里海保护区调查的志愿者田阳阳说。

“一个国家级的保护区破坏就破坏了”，冰冻的湖面上，有几个人正在挖洞钓鱼，小马哥想了想又补充说，“不过，普通老百姓其实缺乏对保护区要进行保护的意识，村民基本考虑的都是如何生存，谁会去考虑保护的问题呢？”

从20世纪70年代中国建立湿地自然保护区开始，湿地国际中国办事处主任陈克林见证了中国湿地保护的发展，也深知面临的问题。

陈克林说，湿地类型的保护区，因生态系统特点、功能和保护的对象的特殊性，不能按照森林植被类型的保护区的管理方式监管。但中国对湿地保护区的管理由于承袭了传统自然保护区行政上自上而下的单一管理模式，使湿地保护区管理存在如多头管理、产权不明、界限不清等诸多问题。

陈克林解释说，湿地类型保护区一般处于水陆交汇处，有水有陆，有林有草，有各种动植物，且地貌类型复杂，比较难于管理，特别是许多湿地保护区随着季节变化，湿地面积也会随之变化，“实践证明，如果按照传统自然保护区管理模式管理保护区，把湿地自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区的做法不能适应湿地保护区的管理。”

随着人们对湿地保护认识的逐渐加深，湿地类型的保护区理应有不同的管理模式。“要根据不同类型的湿地保护区提出适合各保护区自身实际情况的管理模式，其原则是，不同的时期在湿地的不同地域进行特殊管理。”陈克林说。

在今年全国“两会”上，已经有全国政协委员联名呼吁给湿地保护立法。湖北、江苏、安徽、江西、湖南五省的22位全国政协委员在全国政协十二届五次会议上联名呼吁加快制定出台有关湿地保护与修复的法律和政策。委员们建议尽快出台国家层面的湿地保护法，出台湿地保护与修复、湿地产权确权、湿地资源有偿使用等政策，将湿地保护纳入经济社会发展评价体系。