司乘权益受损乱象频发 网约车聚合平台亟待规范

人民网广州9月22日电 （张永生）随着网约车市场规模持续扩大，近年来，一些互联网平台携自身流量优势加入网约车市场，发展出聚合平台模式。这种服务新模式便利人们使用网约车服务，助力改善网约车市场结构，也给中小网约车平台企业带来流量。然而，在高速发展的背后，一些聚合平台也存在安全和进入门槛低、责任划分不够明确、司乘人员合法权益保障不到位等问题，甚至出现“真自营、假聚合”的乱象，饱受公众诟病，也受到交通主管部门的广泛关注。

网约车聚合平台何以乱象频现？平台责任边界如何界定？司乘人员权益如何保障？近日，人民网广东频道组织召开“规范网约车聚合平台责任边界”学术研讨会，就相关问题展开探讨。与会专家表示，治理网约车聚合平台乱象，要明确其责任边界，强化对其监管监督，规范聚合平台运营。

关键——厘清聚合平台责任边界，避免“真自营假聚合”

出行关乎安全。做好网约车聚合平台规范管理，应成为有关部门的一项重点工作。事实上，为了规范和促进网约车聚合服务的健康发展，交通运输部等五部门于今年4月联合发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（以下简称《通知》），进一步明确网约车聚合平台的责任边界，并鼓励各地“结合当地实际，研究探索规范网约车聚合平台管理的法规政策措施”。

交通运输部官网截图。

“网约车聚合平台可以说是网约车平台的平台”，在中国信通院企业合规治理中心主任李文宇看来，网约车聚合平台模式的出现，一方面可以有效整合网约车平台运力资源、扩大消费者的选择空间；但是，另一方面，聚合平台的一些不合规经营者行为，严重损害了市场有序竞争秩序和消费者利益，因而提升网约车行业发展水平、加强对网约车聚合平台的管理迫在眉睫。 “只有合规发展、促进市场蛋糕不断做大，才能有效激发市场良性竞争秩序的构建，避免行业陷入恶性竞争循环。”李文宇表示。

中国司法大数据研究院社会治理发展研究部部长、中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧认为，按照五部门《通知》，网约车聚合平台是指依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台。但现实中，一些网约车聚合平台可以说全链条参与了网约车运营过程，如果仅仅认为其是媒介平台，是有瑕疵的。

谈到对网约车聚合平台的定性和责任界定，广州市交通运输局公共交通处处长苏奎作了一个生动的比喻：网约车聚合平台很像超市，销售的基本都是其他商家的货品，但消费者遇到问题很可能会找超市，因为交易过程、交易条件完全由超市进行控制，尽管产品生产方也可能有合同条款进行约束。“而菜市场则又是一种不同经营模式，对交易过程完全不参与，也就是说交易过程的参与程度直接影响定性和责任边界。对网约车司机的管理来自于调度权，面对市场则是定价权，区分是自营平台还是聚合平台，需要考量这两点。”苏奎说。

“一个主体应承担什么样的责任，与这个主体的角色密切相关。因此，界定网约车聚合平台的责任边界，首先要对其进行科学定性。”中国法学会法治研究所研究员刘金瑞表示，根据《通知》对网约车聚合平台的定性，其至少应承担资质核验、信息公示、维护公平竞争、维护司乘合法权益等义务。“网约车聚合平台是一种新的服务业态，它既有电商平台的特征，又有自身新特性，即参与提供交通服务，因此，不仅要承担电商平台的应有责任，还要承担与新的服务业态相应的平台责任。”就实践来看，网约车聚合模式在高速发展的背后，也存在平台责任不够明确、从业人员和乘客合法权益保障不到位等问题，甚至出现了以“聚合服务”之名行非法营运之实的乱象。

广州日报GDI智库首席执行官刘旦认为，看待网约车聚合平台这个新事物，既要坚持市场化的改革方向，又在法治的轨道上寻求问题的解决方案。在网约车平台与聚合平台的责任划分上，要考虑各自发力主体应承担的责任，以及在这个过程中承担各自应承担的责任，做到以事实为依据，以法律为准绳。他建议交通监管部门协同网信、互联网运营商、网约车平台等对聚合平台实行备案、“准入”和“退出”制度，长期表现合法合规的进入“白名单”，多次违法违规者予以“退出”，甚至进入“黑名单”，严重者终身禁入。

监管——倒逼聚合平台规范运营

与电商平台销售的各式各样的商品不同，网约车聚合平台上的每一个订单，背后都是用户的一次搭乘出行，都是涉及用户生命财产安全的一次旅途。但一些聚合平台忽视消费者权益和安全，甚至在不断地试探监管和用户的底线。聚合平台消费体验差、安全事故频发且常常投诉无门，平台之间相互推诿责任，媒体时有报道。为此，中消协近期在官网上发布消息，将围绕五部门《通知》开展社会监督，其中明确提到用好首问责任制度避免推诿扯皮，降低消费者维权成本。

“我们应当多从消费者保护的角度来思考这个问题。”苏奎认为，责任包括事中责任和事后责任，事中责任成本高，事后责任成本要求反而低一些。从消费者保护的角度来说，当前要适当加强网约车聚合平台的事后责任。此次中消协提出要用好首问责任制度，承担先行责任，是很有必要的。

“作为消费者，人们关注的往往是权益受损时，到底该找谁，谁能赔偿，赔偿多少。聚合平台聚合的大多是中小规模网约车平台公司。如果消费者遇到小公司，维权难度很可能会加大。”李俊慧表示，不论是按照消费者权益保护法规定，还是按照中消协的解读，用户通过聚合平台打车遭遇人身财产损失，聚合平台均应依法承担责任。“消费者使用网约车聚合平台时，往往不知道自己叫的车时到底是哪家公司的。出了问题连人都找不着，这对消费者来讲是很不负责任的。”

“此前，郑州一个女大学生通过高德打车发生事故身亡，聚合平台接入的小网约车平台，并不能很好地承担责任，甚至出现了平台之间推诿的现象，这表明聚合平台存在权责不清的情况。”李俊慧说。

谈到网约车聚合平台消费体验，李文宇说起两起发生在自己身边的故事。他和朋友的行李箱都曾落在网约车里，结果都花了很长时间才拿回来。“两件事情反映同一个问题，聚合模式虽然方便，一旦出现问题，解决起来比较麻烦。”李文宇认为，“监管部门应有效引导市场规范化竞争、有效保护用户的乘车利益与安全、以及司机的合法权益。”

“算法逻辑遵循的是效率优先而不是权利优先原则，资本方利用算法‘黑箱’，可以轻易地将自身的利益诉求植入算法，并利用‘技术中立’摆脱责任。”华南师范大学副教授姚志文从算法的角度，对聚合平台常常出现投诉无门、推诿责任的现象进行剖析。他认为，解决这些问题，一是算法要透明，二是增强算法可解释性，三是对算法规则进行“事前预防—事中监管—事后救济”的全过程规制。

针对聚合平台责任归属问题，近日，《定州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》明确将网约车聚合平台公司纳入网约车平台公司进行管理。“从《通知》对网约车聚合平台的定义出发，此类平台提供的服务性质与网约车平台相同，均是提供‘网络预约出租汽车服务’。至于聚合平台是否要按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》要求，办理网络预约出租汽车经营许可证，在不同服务模式下应该有所区分，对于开展了司机管理、价格指导等经营管理行为，参与到了交易双方或者多方开展的多环节、多流程的交易活动中的聚合平台，与网约车平台公司经营行为大幅度、高比例重合的，个人建议应该取得网络预约出租汽车经营许可证。”李俊慧表示，“定州交通主管部门在政策制定上做出尝试和探索，值得肯定。”

履责——避免司机困在“算法黑箱”

除了责任边界不明以外，平台管理不规范、资质审查不严格等对于聚合平台来说，同样是老生常谈的问题。在社交平台上可以看到，有网友发布内容吐槽一些聚合平台“门槛低，有车就可以加入”。由于安全和进入门槛低，大量引入司机加剧行业“内卷”，低价竞争的策略也导致驾驶员收入下滑。而有效解决这一系列问题，关键是要督促聚合平台履责。

“网约车市场‘内卷’，不少司机实际收入下滑，这是客观情况，但网约车行业有其特殊的一面”，苏奎表示，网约车平台打价格战，亏是亏的司机，平台并没有亏，平台很多时候是‘慷他人之慨’，毕竟整个运营的成本主体是司机，平台不承担直接的成本。因此，要从机制上解决上述问题，切实保证司机的权利，至少司机应该有相关决策的参与权。

“聚合平台的出现，延长了中小微型的网约车平台公司被市场优胜劣汰的周期，就容易形成短期供给过多，价格补贴或不当竞争行为多发。”李俊慧分析认为，解决这个问题，一方面需要监管部门加大监管力度，另一方面要考虑这些低价竞争策略有没有正常履行价格变动机制，是不是存在扰乱市场竞争行为。

姚志文同样认为，一些聚合平台推出低价策略，实际上是慷他人之慨，让司机承担成本。依靠算法管理方式，聚合平台加强了对司机及其劳动过程的控制，让司机在高度依赖平台的同时，基本没有议价能力。解决上述问题，关键还是要敦促聚合平台提高算法的透明度，承担起对司机权益的保护，而不能让司机困在算法系统里。