工伤认定奔走数年 劳动关系证明成“拦路虎”

历时近两年，从申请认定、不予认定，到行政复议、行政诉讼、再次行政复议等程序，不久前，武汉的李女士还是没有拿到工伤认定的结论，这种“马拉松式”认定让不少职工为之揪心。

而经历过工伤认定的劳动者和律师，更是将这一过程形容为一场“拉锯战”，程序繁琐，耗时太久，涉及劳动关系认定时更甚。专业人士指出，相关法规的不配套和部门工作缺乏协调，是造成劳动者权益得不到及时有效维护的重要原因，应改变以行政行为为导向的处理模式，建立健全工伤保险协调机制，保障工伤认定的公平与效率。

工伤认定“始终在转圈”

2016年10月，江汉大学机电与建筑工程学院老师徐先生在校内坠亡。根据教学安排，当天他要讲授《汽车贸易》课程。公安部门经勘查，认为其系高坠死亡。

随后，李女士就丈夫徐先生高坠身亡一事委托江汉大学提出工伤认定申请。2016年12月，武汉市人社局出具《不予认定工伤认定书》，认定徐先生当日坠亡并非工作时间，其坠亡地点不具备因工作意外坠亡条件，故不予认定工伤。李女士不服，申请行政复议，湖北省人社厅维持武汉市人社局作出的不予认定工伤决定。

2017年4月，李女士将武汉市人社局和湖北省人社厅告上法庭。一审和二审均判决武汉市人社局败诉，判令重新作出工伤认定决定。同年12月，武汉市人社局再次作出不予认定工伤决定书。李女士不服，向武汉市政府提起行政复议。今年4月，武汉市政府撤销了武汉市人社局的决定，责令其重新作出认定。有判决、有行政复议决定，让李女士没想到的是，今年6月，武汉市人社局再次作出不予认定工伤决定书。

然而，李女士的遭遇并不罕见。对于工伤认定的繁琐和反复，上海锦天城（福州）律师事务所律师钱亮深有感触。他曾代理过一次“折腾”的工伤认定，历经劳动仲裁、劳动关系一审、工伤认定申请、工伤认定一审、工伤认定二审、劳动能力鉴定申请、工伤赔偿劳动仲裁、工伤赔偿一审、工伤赔偿二审、工伤赔偿执行、工伤保险基金先行支付申请、工伤保险基金先行支付一审、工伤保险基金先行支付二审、工伤保险基金先行支付执行等10余场官司，劳动者在受伤7年后才收到工伤赔偿。

有统计数据显示，35.7%的农民工工伤维权需要13～24个月，17.5%需要25个月以上。

劳动关系证明成“拦路虎”

有律师表示，在工伤认定的标准中，工作地点、工作时间和工作原因是认定工伤的“三要素”，三个要素看似简单明了，然而在实践中却容易产生争议。尤其是随着用工形态的发展，劳动者的工作方式、工作地点、工作时间更加灵活，给工伤认定带来挑战。

“工伤认定难的问题并不出在认定本身，它和劳动关系认定的交叉极大地加剧了认定难。”中国劳动关系学院劳动法教研室副主任宋艳慧说，真正“困”住劳动者的，不是工伤认定，而是与劳动关系认定交叉了的工伤认定。

钱亮对此表示认同。他告诉笔者，申请工伤认定还有一个“拦路虎”——因工伤只发生在劳动关系中，工伤认定机构要求劳动关系存在的证明，如若没有，就无法进行工伤认定。现实中，一些在民企工作的劳动者发生工伤后，个别用人单位想方设法推卸责任。这种现象，在建筑业表现得尤为明显。

“如果不能确认劳动关系，就不能办理工伤认定，劳动者要先申请劳动仲裁，确认与用人单位之间的事实劳动关系，再申请工伤认定。”钱亮说，“仲裁环节至少要45天。如果劳动者或用人单位中任何一方对结果不服，还可以向法院起诉，一审、二审又得至少6个月。这些程序走完，如果能确认劳动关系，方可进行工伤认定。”

笔者从北京市海淀区人社局获悉，若申请材料齐全，基本能在60天甚至半个月内作出工伤认定的结论。而一旦劳动者无法提供有效的劳动关系证明，被迫走上劳动关系认定之路，工伤认定就会变得复杂而冗长。

“而对于工伤认定的结论，不管是用人单位还是劳动者，如有不服可提起行政诉讼。”钱亮说，过程太耗时，一些劳动者根本等不起。

笔者了解到，为工伤认定聘请律师，劳动者至少要花1万～2万元，这对发生工伤的劳动者而言无疑是雪上加霜。而采访中，不少律师更直言不讳地表示，工伤案件“耗时长、收益低”，不愿意接这种案子。

还需简化程序跨部门整合

现在的工伤认定是一个交叉性问题，宋艳慧认为，“这种叠加在一起的程序，就会使工伤认定的周期被拖得很长、程序很繁琐。”除此，因为当前我国把工伤认定看作一种具体行政行为，即行政确认行为，所以产生争议时行政争议的路径和程序也就必须参与进来，即行政复议和行政诉讼。因而，工伤认定程序复杂、繁琐也是必然的结果。

相关法规的不配套和部门工作缺乏协调，是造成劳动者权益得不到切实维护的重要原因。在宋艳慧看来，要建立健全工伤保险协调机制，简化工伤认定程序，进行跨部门整合，由人社部门一并负责认定劳动关系。

“应建立人社、工会等部门信息共享机制，发挥工会组织在劳动者工伤维权方面的积极作用，加大法律援助力度。”宋艳慧建议参照医疗事故鉴定的程序，改变以行政行为为导向的处理模式，建立完善的机制来保障工伤认定的公平与效率。

钱亮认为，除精简机构、缩短流程，要进一步完善工伤认定及赔付，更好地保障劳动者权益，还应该降低工伤保险基金先行垫付的门槛，“设想如果认定工伤后，劳动者可以向工伤保险基金申请先行垫付，这样一来，劳动者权益不受损，运行效率也可以大大提高。”